《監督國會》季刊152期:立法委員在預算審議中扮演的角色

整理/公督盟政策部

每年中央政府的各項支出接近2兆,這麼龐大的經費由誰來幫我們把關呢?

答案是立法院。

《中華民國憲法》第63條規定,立法院有議決預算案的權利。回溯國會的歷史,英國的《大憲章》早在西元1215年即規定「未經大會議同意,不得徵稅」。國會最初成立的目的,就是要逼使國王,需先經人民代表的同意方可徵稅。演變至今,現代各國國會除了審議法案外,就屬預算案最為重要。

然而,立法院審查預算的效能時常令人詬病,以101年度中央政府總預算審查為例,行政院提出了支出1兆9千多億元,收入僅有1兆7千多億的年度總預算,尚有赤字2千億。

我們本期待立委能幫民眾的荷包把關,審查並刪減不當預算,但立委卻因忙著選舉,最後僅刪除了1.3億元,約占總預算的0.007%,創下史上最低的刪減率。幾乎等於不審查而直接把預算全數放水,在政府財政日益惡化的情況下,這樣的審查績效實在難以說服社會大眾。

立委在預算審議中的重要性
每年政府都必須提出施政計畫,並依計畫提出相應的預算,因此我們可以從政府的預算書中,看出政府施政的方針及重點。例如,如果我們關心政府的環境政策,就可以檢視預算書中是否編列相關預算

國家運作正常除了法制外,更重要的就是經濟財源,立法院擁有監督和刪減預算的權利和義務,是國家財源的重要把關者;而預算中心所做的預算案和決算案的評估就更顯得重要。

當國家預算執行進入終結階段,要根據年度執行的最終結果編製國家的決算,它反映年度國家預算收支的最終結果,是國家經濟活動在財政上的反映。而預算中心最重要的就是藉由對此二者的評估案來對國家財政提出最專業的見解。

立法院刪減預算的手段有哪些?
一、預算刪減案
立委及黨團都可提出預算刪減案,刪除政府不當編列之預算。預算刪減案的審議流程與法律案雷同,都必須通過二讀與三讀的過程。

例如:公營事業民營化官股釋出嚴重落後,前年度暨上年度預算保留甚鉅,故建議刪除公營事業民營化員工權益給付4億6千萬元,如89年底前完成民營化同意動支第二預備金。因中國農民銀行、交通銀行、中央再保險公司尚未民營化,故「退休撫卹給付」所列該等銀行退休人員退休金2,234萬7千元建請刪除。

二、預算凍結案
若立委認為行政機關效率不彰,或未提供詳盡之施政計畫,立委可提出預算之凍結案。若凍結案通過,行政機關必須在改進行政效率或提供更完整計畫後至立法院報告,始得解凍預算。

例如:台電公司濫行舉債,以債養債的情況持續惡化中,為維護國人權益,督促台電公司加速改革,爰要求將101年度利息支出155億5,228萬4千元凍結六分之一,俟台電公司就「理債規劃」向立法院經濟委員會作專案報告後,始得動支。

三、預算主決議
立法院在審查預算時,可對預算案做成主決議,限定預算執行的條件與期限。

例如:立法院審議100年度中央政府總預算附屬單位預算時,通過決議:「……預算執行時有〈預算法〉第62條之1所定『政策宣導』之『廣告』者,應由各該營業及非營業基金按月將預算動支情形(含廣告之主要內容、刊登及播出時間、次數及其金額、託播對象等)予以彙整,透過網際網路予以公開,並函送立法院相關委員會」,惟部分單位並未遵照辦理;為利國會及社會大眾之監督,自101年度起,各機關含附屬單位及依〈預算法〉第62條之1所定財團法人於平面媒體、網路媒體、廣播媒體及電視媒體辦理政策宣導相關之廣告,均應按月於機關網站資訊公開區中單獨列示公布,並由各該主管機關按季彙整送立法院。另請審計部自100年度起,專案查核各機關單位辦理政策宣導、廣告等相關預算執行情形,併同於年度總決算審核報告中揭露。」

預算審查Q&A
民眾感受到政府預算編列中,種種的問題及弊病。然而,手握預算刪減大權的立委們,是否有好好地為人民的納稅錢把關?

1.簡單說明立法院預算審查的流程?
「中央政府總預算案」就像法律案般是一個案子。每年8月底前,各部會會編列好預算,並在9月1日時將預算送到各委員辦公室。所以立委們能看預算書的時間,每年只有9/1到12/31的短短三個月。

預算審查有幾個重要的名詞:「預算案」是一開始行政院送進立法院,尚未經過二、三讀;而經過二、三讀的就叫「法定預算」。

另外,在預算審查時,有些預算是法律有明文規定要撥款或編列的,也是「法定預算」,立委們無法刪除這些預算。

2.預算一定要等所有委員會都審查完(該審查的部分)再一起送院會嗎?
依據預算審查的法定程序《中央總預算案審查程序》第6條,各委員會的審查報告要經過財政委員會彙總,才能繼續走下一關(進院會)。

也就是,所有的委員會其實都只是審查「中央政府總預算案」這「一」個案子的其中一部分,所以最後得統整,讓這「一」個案子進入院會二、三讀。

3.委員會中的「主決議」、和「附帶決議」有效力上的差別嗎?為何有時會看到行政部門和立委為了要作成「主決議」還是「附帶決議」而僵持不下?
其實這兩者的效力是一樣的,所以其實沒有必要堅持這個。

另外過去關於「年終慰問金」的議題,有民眾要求行政院盡快提刪除案,其實刪減預算是立法院的職責,所以不應該要求行政院,而應要求立法院/立委。

4.政府預算經委員會審查完竣後,還能提預算刪除案嗎?
可以,所以委員會審查完竣的結果並不等於最後的定案,各黨團及委員仍可在朝野協商前提案。若是委員個人提案則需要15人連署才能成案(1+15:1人提案、15人連署),所以多半會選擇用黨團提案的方式(黨團蓋章就可送出)進行。

5.我們看議事錄發現,有些預算會特別註明「審查完竣,提報院會,需經黨團協商」、有些則是特別註明「擬具審查報告,提報院會公決,無須黨團協商」,請問:哪些預算需要送黨團協商?黨團協商是必要過程嗎?
需要送黨團協商的預算大概有兩種:一是在委員會審查階段時,就已爭論不下、無法達成共識的預算,就直接送黨團協商。

另一則是某個單位的預算處理完畢後,會議主席會徵詢此委員會委員是否需要送黨團協商處理。

基本上執政黨的召委(主席)會傾向送黨團協商處理,因為如此可以讓各委員會所負責審查的預算,有一起再被處理、調整的機會,對執政黨來說是比較好的。

但就委員會成員來說,送黨團協商往往意謂著自己辛苦討論、處理半天的預算案,可能在黨團協商時被悉數推翻;若某委員堅持刪除特定不當預算,就必須繼續追著,在黨團協商時盯著該案。

6.依法來說,無論是公務機關預算或國營事業預算審查應該都要在下半年度完成隔年度預算之審查。但目前立法院慣性為上半年度才審國營事業預算,導致「常常錢都已經用了才在審查預算,有時甚至不得不通過」,以至於無法好好地把關預算?
國營事業預算往往拖到隔年才審。預算尚未完成審查的單位,會先沿用前一年度的預算執行;這麼做的缺點就是無法提新計畫。

日程或許可以藉由立法明定預算審查時程,但當然也要考慮審查時間是否足夠;同時也可以考慮讓立委在行政部門預算編列部分完成時,就要求審閱,而不必等到所有的預算都編列完成才一次送件,以爭取更多審查時間。

除此之外,像美國有「撥款委員會」的制度,不會一次性地撥付所有款項,像這樣的做法也有助於監督預算的執行。

7.民眾常常會批評「包裹統刪」的作法是立院自我閹割審查權,或者這種「便宜行事的作法簡直讓立委太好當」,統刪究竟好不好呢?
委員會審查時,應做充分的政策辯論,而不是針對五萬、十萬的金額僵持不下;最後在院會協商時,再針對人事費、業務費……等進行統刪。

這樣一方面委員會時能有時間做政策討論,一方面統刪也能夠讓各部會自行做經費調整及安排,在預算審查上可能會比較有效率。