《監督國會》季刊153期:新興民主vs老牌民主代議士監督比一比

文/簡赫琳(政治學博士、文藻外語大學國際事務系副教授)

代議士的監督機制似乎在民主制度還未鞏固的社會中,特別會有公民自發性地組織起非政府組織,期望確保他們投票選出的政治決策代理人(political agent)確實有在替人民努力發聲及確保政治運作合乎民意。

新興民主國家林立的非洲
非洲就是個新興民主日漸林立,但各國皆急需鞏固其民主體制的地區。在肯亞(Kenya),就有一個民間單位Mzalendo: Eye on Kenyan Parliament,自2005年成立以來,專門監督該國的國會議員,也同時鼓勵公民參與公共事務。

以2013年為例,肯亞國會共開議29週,該組織收集了上下議院代議士於開議期間的發言及提案數,並將發言數量化排序,揭露各黨團發言次數,並主動公布上下議院中,表現最活躍的前七名代議士名單。

來自Ruaraka County的眾議員Kajwang' Tom Joseph Francis,共發表了1,541次的演說,在該年度國會表現排名第一位;參議院最積極的代議士則是來自Muranga County的James Kembi Gitura,在此會期共發言1,078次。

而在每次的代議士評鑑結束後,該組織也期望他們的存在不是要一昧地批評政治人物,反而是要用獎勵的方式,設立了人民獎(People's Shujaaz Award),專門頒發給表現優異的代議士們,且該獎項的得主皆由肯亞民眾自行投票選出。例如:2015年是由11月17日到12月9日開放公民投票,一起選出人民心中,各公共議題領域最好的代議士,並長年在網站上公開表揚。

除此之外,該組織也努力不懈地鼓勵更多女性代議者加入肯亞政壇,以便多元化肯亞的公共發聲角度,並仔細研究了2013年3月到2015年7月所有女性國會代表的表現(目前有約21%為女性,共86位)。他們的研究發現—女性議員並沒有像外界普遍誤解般地只關心女性相關議題,且女性代議士的表現和其教育程度、專業背景、工作與生命經驗有很大的關聯性,且不論她們是如何進入此國會的,她們的貢獻與努力和男性議員是不相上下的。

老牌民主國家與民主鞏固國家
至於老牌民主與較鞏固的民主國家,「各國議會聯盟」(Inter-Parliamentary Union, IPU)此一國際組織近年來不斷地鼓吹各國國會應設有自我評鑑(Self-Evaluation)的機制。

該組織的歷史悠久,是由英國與法國這兩個老牌民主國家中的幾位議員,於1889年聯名發起,總部設於瑞士日內瓦。期望可以更完善已存在百年以上的代議制度,進一步促進國際和平與合作,共同審議國際關心的各種議題。

國會自我評鑑教戰手冊
2008年「各國議會聯盟」出版了國會自我評鑑的教戰手冊,主要針對以下六大區塊,期望可以強化各國打造健全國會的能力:一、國會的代表性;二、立法監督行政的能力;三、國會的立法能力;四、國會的透明度與可親近程度;五、國會的課責性;六、國會對國際政策的參與。

IPU特別在該報告的開頭就強調,不論民主是發生在新興民主體制或是老牌民主,民主化都不是一次性的事件,而是一個持續的過程。且IPU也認為,「國會」在民主改革中扮演很重要的樞紐角色,也就是說,有個運作良好且值得人民信賴的國會,將是民主品質可否提升的關鍵。

在這個自我評鑑手冊中,每個區塊都有近十個提問,每個提問都需要各國國會以一個五分量表來評鑑自身表現。IPU還建議可以在以下情境中使用此評鑑手冊:

一、幫助籌備國會預算及策略計畫
通常在國會選舉之後,新的國會議長可以決定是否需要進行這樣的國會大體檢。執行方式可以是在一個月的時間內,召開六次會議,分別檢視以上六大區塊的國會表現,並在日後的會期中定期追蹤進步情況與改革需求。

二、用來刺激國會改革過程
通常在被揭露腐敗、失去人民信任後,要求國會改革的壓力會很大,該國會就可運用此手冊,甚至邀請外部專家共同舉辦公聽會,檢視國會改革的方向與結果,以增加民眾對國會的信任度。

三、提高國會性別敏銳度
為鼓勵女性多參與國會政治,此國會評鑑也可以讓女性黨團(Women's Caucus)從性別角度檢視國會要如何調整其參與方式、開會時間……等,打造一個對女性及男性國會代表更「家庭友善」的國會運作模式。

四、讓新國會議員更充分參與
在新國會開議前,國會秘書長通常會撥出開議前一週的時間,向新科國會議員介紹國會各項運作。國會秘書長可以試著在最後一天的國會簡介,用此國會評鑑手冊讓新科代議士瞭解未來在協助國會更進步時,有哪些改革方向是他們可以試著提出的。

五、當作提升國會能力經費補助申請的佐證
當各國國會需要向各大國際組織或捐贈者提出組織改造協助經費的申請時,該國會就可以依照此手冊來提出有系統的評鑑報告,也方便捐贈者日後可以檢視其執行經費與國會組織學習進步情況。

六、民間組織用來評鑑國會
幾個民間組織可以協同專家學者一同評比該國國會表現,不論是透過他們自己的紀錄、新聞、國會歷史資料或是國會議員對國會表現的意見……等。

最後則通常是由民間組織針對六大區塊各提出兩個期望國會短期內可以改善的項目,也就是說,國會將有十二項需在近期內改善的工作,而民間單位也會在日後不定期與國會保持聯繫,以督促其改革進度。

由以上新興民主對上老牌民主代議士監督的比較中,不難看出新興民主國家的國會處於較被動的角色,仍需要人民從外部不斷施壓,才可期望推動一點點的國會改革。

但在老牌民主的資深國會,它們有很強的自省能力,不但常由議員自己提出國會需要被評鑑的提案,其評鑑的過程與目的皆不是因為政黨鬥爭或僅是強力批判,更重要的是他們真切理解到—國會是需要不斷地進步與改革,才可以同時提升該國民主的品質,與實質落實林肯總統自19世紀美國內戰結束當時深切期盼的那個「民有、民治、民享」(of the people, by the people, for the people)的理想政府。

參考資料:
●肯亞監督國會組織Mzalendo:http://www.mzalendo.com/blog/2014/03/03/how-do-we-evaluate-performance-of-senators-and-mps/
●2015肯亞人民獎(People's Shujaaz Award):http://info.mzalendo.com/shujaaz/2015
●肯亞女性參政:http://info.mzalendo.com/women/
●國會自我評鑑的教戰手冊:http://www.ipu.org/pdf/publications/self-e.pdf