《監督國會》Vol.155 :公督盟評鑑指標的變化

文/黃秀端(公督盟理事長)

公督盟成立十年,進行十八次立委評鑑,至今沒有間斷過,創下台灣民間監督國會的歷史。過去無論是新時代基金會、國會觀察基金會、婦女新知、或是甚至是監督最多次的澄社,對國會的監督都是間斷式的,因此無法構成對立委強大的壓力。

評鑑立委是公督盟成立最重要的目的,到底怎麼樣的立委才算是好立委?可能不同的人有不同的法。因此要建立一個大家都認同的指標並不是那麼容易。公督盟思考此問題的時候,先從立委在我國憲法以及法律上應該扮演甚麼樣的角色著手。立法、監督與看緊荷包應該是立委最重要且是常態性行使的職權,其他如修憲、倒閣,覆議權、同意權、條約批准權等的行使都是間歇性的,有時候一整屆都碰不到。其次,為強調委員的專業化,我們以委員會的質詢與審查為觀察重點。選區服務雖然對立委而言很重要,但是我們並未將其列為觀察重點,只有當該服務與立委職權直接相關才列入考量,因為立法院的工作才是憲法賦予他們的主要職權。

公督盟的評鑑指標並非一成不變,隨著立法院資訊的不斷增加,公督盟的評鑑指標亦不斷精進。除此之外,為了讓指標更貼近事實,每次評鑑結束後,不僅公督盟理監事會檢討評鑑指標是否需要修正,同時我們也會與立委助理座談或者是拜訪立委,根據他們的建議修正部分指標。

目前公督盟已經發展出相當多元的評量指標。第一部分為量化的基本表現指標,包括:
1. 院會與委員會出席率(10%) 、2. 委員會表現:口頭質詢、書面質詢占15%、法案/預算審查占15%  、3. 法案:法律主提案(20%)、預算案合理刪減成案(15%)、預算審查提案(5%)、4. 公民評鑑立委的IVOD表現(20%) 、5.立委資訊揭露 (5%)

第二部分為質化的加減分指標:在加分部分,1. 陽光/公益(義)法案主提案人在法案評鑑小組的審查下酌予加分,新立法最多可加到10分,修正立法5分。2. 預算刪減案三讀通過、預算刪減案符合重大公益(義)價值、預算案特殊事蹟皆由預算案評鑑小組審查,酌予加分。3. 特殊事蹟加分: 公聽會、記者會、座談會、協調會、會勘、爭取地方發展、揭發政府不當施政等以符合中央民代職權及具公眾重大利益為標準之活動。在減分方面:  侵害基本人權法案、侵害基本人權或違反重大公益(義)預算案、已定讞之司法案件、言行脫序表現(院內及院外)等等皆會酌予扣分。

 指標越來越多元、出席率僅占10%

 回顧第一次評鑑時,出席占很大的份量。當時基本分指標占總成績百分之六十,其中出席率就占百分之六十,簽署承諾書與發言次數各佔百分之二十。如果以總分100為計,出席率部分占總分之36%、發言次數占12%。第二部分為加分指標,由基本分往上加總,包括:值得表揚事績、法案審查(提案數、陽光法案、資訊揭露。不過,這些主要還是由立委提供資訊。第三部分為減分指標,脫序表現、已定讞之司法案件、不當兼職狀況、不當提案,以100分為基本分。由一百分往下扣分,最多減至40分止。

    因為第一次評鑑的出席率所占的比例偏高,以致後來甚至到現在,有很多人對公督盟的批評都是用出席率怎能測量出立委的表現。確實是出席率無法真正看出委員的表現情況,且很多立委簽到就離開。從表一中可以看到在第二會期出席率降到16%,第三會期區分為院會與委員會,但是仍有15%。到了第四會期之後,更降為10%,其中院會只有3%,委員會7%。爾後就維持這樣的比例。換言之,從第七屆第四會期之後,出席率僅占評鑑之10%。因此那些批評公督盟只有量化的出席率,應該是對公督盟評鑑的不瞭解。院會與委員會的開會是立委行使其立法、質詢與預算等職權必須參加的,如果連最基本的出席都沒有,如何履行立委的職務?

第七屆 7-1 7-2 7-3 7-4 7-5 7-6 7-7 7-8
院會 36% 16% 5% 3% 3% 3% 3% 3%
委員會 10% 7% 7% 7% 7% 7%
第八屆 8-1 8-2 8-3 8-4 8-5 8-6 8-7 8-8
院會 3% 3% 3% 3% 3% 3% 3% 3%
委員會 7% 7% 7% 7% 7% 7% 7% 7%

第三會期將「出席率」、「委員會質詢」及「提案」都放在基本分指標,並開始加強法律提案的部分。隨著立委出席會議的情況逐漸穩定,第三會期將出席率調降至15%,委員會的質詢表現調整至35%。針對社會現象提出法案的修改或制訂也應該算是立委應盡的職責,因此第三會期將法案提案移至基本分指標,並且提高法案提案的比重為50%。

加入IVOD公民評鑑、引進公民參與

在公督盟的努力之下,立法院議事隨選視訊直播系統(IVOD)在2009年2月20日開始啟用。第七屆第四會期開始有IVOD之觀察評鑑指標。在會期結束期間公督盟在全台灣各縣市學校租借電腦教室,舉行巡迴IVOD公民評鑑,每個場次收看二至三個委員的問政影音,民眾在收看完畢後予以填問卷打分數。IVOD的評鑑引進一般民眾參與對立委的評鑑,擴大參與的群體。同時也藉此讓民眾更清楚的了解立委在做甚麼。有趣的是,當民眾看到立委平均素質高與以往的印象,而不是媒體所報導的打架與怒罵的鏡頭,對於立法院的整體形象反而有正面提升。

隨著IVOD之觀察評鑑指標的增加,其他基本指標的分數因此必須調整。出席率僅剩10%、口頭與書面質詢共占20%。另外因為該會期為預算會期,因此預算提案為30%、法律提案降為20%。爾後幾屆皆是隨著是法案會期或預算會期而有不同配分的調整。第七會期之後新增5%之預算決算案。為促進國會改革,第八屆立委選舉時公督盟曾發起立委候選人連署國會改革承諾書,所以在第一會期如果有參與連署者的立委,將會給予10分。預算提案為10%、法律提案降為30%,IVOD之評鑑降為15%。第二會期基本上沒有變化,除了因應預算會期,預算提案為25%、法律提案降為15%%之外。國會改革承諾書的分數在第三會期拿掉,預算提案為15%、法律提案降為30%,IVOD之評鑑升回20%。第六會期將立委資訊揭露放入基本指標,預算提案為20%、法律提案降為20%。

提案筆數設限  立委不再衝量

當提案成為基本指標後,為因應公督盟指標的改變,立委們拼命做業績,衝高提案數,甚至將同一提案拆成數筆,因此公督盟在第八屆第三會期提出法律案合併的標準,在同一會期內,同一委員針對相同法律所提出複數之提案以及在同一會期內,同一委員針對相同修法意旨之不同提案合併計算。是否合併由法案評鑑小組議決。同時,在計分上,細分為主提案第一人,及非主提第一人案兩大類,前者占70%,後者占30%。第八屆第五會期開始針對提案筆數設限,每位立委在主提案第一人的部分最多只計算五筆,非主提案的部分最多十筆。到第八屆第七會期主提案第一人與非主提案的部分都設限為五筆。主要原因是若只是衝量並無助於立法品質,考量一個會期的時間,委員合理的提案數,以五筆為滿分。 

在第九屆立法委員選舉中,被公督盟評鑑待觀察超過四次的立委共有17位。無論是因 為公督盟公布評鑑結果的壓力、自己不選、沒再被提名或被對手引用評鑑攻擊,還是其它原因,這17位立委中只有6個人連任,汰換率為65%。使得立委不再輕忽公督盟的評鑑。

 在2016年國會輪替之後,4月時國會頻道正式試播、12月時黨團協商網路直播,更於隔年二月一日起國會頻道定頻於公視和頻道123、124。在網路與傳統電視的多重管道轉播之下,一般民眾更容易可以看到自家選區的立委在國會的表現。因此第九屆第二會期正式加入委員會法案審查指標。希望未來在全民的監督下,法案的審查更為審慎與專業。

  公督盟能夠走到今日,評鑑指標與時俱進。隨著資訊公開與電視與網路的轉播,更容易看到立委的表現,我們也將更加努力加入更多的質化指標、邀請更多的公民參與。