《監督國會》季刊156期:立法院議事亂象與紀律委員會之裁判角色?

撰文/ 蕭怡靖 淡江大學公共行政學系副教授兼系主任

    1988年4月立法院審理總預算案,時任立法委員的朱高正,因不滿院長劉闊才的議事處理,跳上主席台抗議,並與國民黨立委發生激烈拉扯,那時,台灣尚未終止動員戡亂、國會尚未全面改選,立法院出現肢體衝突,或許還能以爭取民主作為博取民眾支持的正當性。但隨後,1991年終止動員戡亂,1992年國會全面改選,代表全新民意的立法委員正式進入立法院,然而,立法院的議事效率有因此提升嗎?議事協商有因此更公開透明嗎?議事審理有因此更理性討論嗎?

    2000年,台灣達成憲政史上首次政黨輪替,政權和平移轉,但隨之而來,卻是藍綠兩大陣營對立態勢的形成。當時民進黨並未掌握立法院過半席次,在統獨意識﹝例如:正名運動﹞及政策立場﹝例如:核四停工﹞迥異的情形下,藍綠彼此互不相讓,多數強行表決、少數杯葛癱瘓議事屢見不鮮,國會衝突對立的態勢急劇加深。2008年二度政黨輪替,國民黨雖同時掌握立院過半席次,但國會藍綠對立的衝突模式儼然定型,在許多重大政策上﹝例如:ECFA、美牛進口、核四公投﹞,國民黨依舊強行表決,民進黨依舊抗爭杯葛,立院亂象持續上演。2016年第三度政黨輪替,此時,主客易位,民進黨掌握立法院多數,但國、民兩黨卻也「換了位子、換了腦袋」,政黨的攻防策略相同,只是顏色互換,在諸多重大政策上﹝例如:一例一休、年金改革、前瞻計畫﹞,多數執政的民進黨強行表決,少數在野的國民黨則強力杯葛、癱瘓議事,似乎讓人有時空錯位之感。

    尤其,立法院的議事亂象,從早期的拉扯麥克風、霸占主席台、肢體衝突,到後來的封鎖議場、夜宿議場、砸計時器、丟水球、灑麵粉,連瓦斯汽笛都被當作癱瘓議事的工具,顯見藍綠立委的動作愈來愈大、道具愈來愈多,就像綜藝節目,為拼收視率,花招求心求變,以吸引嗜血媒體的報導、無知民眾的點閱。除了各式各樣的「武嚇」外,近年來「文攻」也成為癱瘓議事的主流,將原本為了讓法案審理更周全的制度規則,變成癱瘓議事的武器,甚至上演耗時無意義的不斷電審理及表決,不但虛耗國家資源,更折損立法院在民眾心中的觀感。

    而立法院何以淪落至此?筆者認為「貪婪的政客」、「偏頗的媒體」以及「無知的人民」是造就立法院議事亂象持續蔓延,甚至日益加劇的元凶。政黨以勝選執政為目的,國會議員以連任為第一要務,這是政治學上的ABC,故國會成為政治作秀的舞台眾人皆知。但當政黨或政治人物在國會的作為已嚴重背離國家利益,甚至有違民主憲政精神時,媒體應適時扮演守門人的角色,以中立客觀的角度來報導,甚至不假辭色給予批判,提供閱聽眾正確且即時的資訊,作為民眾下次選舉時的投票考量。可惜的是,近年來台灣媒體受到市場競爭的影響,「腥羶色」早已成為吸引民眾點閱的報導內容,除了誇張的標題與聳動的字眼外,媒體關注的也已不再是政黨在政策議題上的爭辯,而是立法院內的各種脫序演出。尤其,台灣藍綠皆高喊黨政軍退出媒體,但眾所皆知,許多主流媒體早已或明或暗與特定政治勢力私通串連,透過偏頗的新聞報導,配合政論節目的名嘴話術,成為特定政黨的幫兇。就在政客有心操作與情緒動員下,再配合媒體名嘴的一搭一唱,一般大眾即容易陷入集體的無知,盲目聽信甚至跟隨政客的靡靡之音,助長立法院的亂象叢生。

    對此,或有學者專家倡議,應強化立法院的審議程序,讓黑箱不再,政黨協商透明化,讓紀律委員會的裁判角色真正落實,以恫嚇立法委員在國會中的脫序作為。但問題是,透過制度的修改,可能只能治標,而非治本。立法院於1999年通過國會五大改革法案,並經歷多次修訂,但制度面的改善,卻對議事亂象絲毫沒有助益,甚至藍綠衝突愈演愈烈、密室協商難以消弭。原本避免專權、防止弊端、強化議事周延的制度內容,反被拿來當作議事杯葛的工具﹝例如:提出異議、點名表決、重付表決、復議提出﹞;原本希望提升議事效率的黨團協商,卻成為密室交易,就算配合協商公開透明化,政客亦能在協商之前先喬好利益的分贓;原本力求國會自律的紀律委員會變成鄉愿無作為的形式組織,提案時煞有其事配合演出,風頭一過也就算了,畢竟大家同事一場,誰想當壞人,畢竟誰都可能成為下一個作秀過頭的苦主。

    美國自1980年代後期逐漸出現紅藍對立的極化態勢,學者間對於民眾是否在意識型態的光譜立場上,呈現U型的兩極分布存在相當的爭論,但可以確信的是,美國民眾即已出現黨性的情緒極化,民主、共和兩黨的支持者,彼此心理上更加敵視與厭惡對方,甚至在日常生活中對無關政治的判斷也受其影響而。之所以如此,主要矛頭皆指向政治人物的操弄及媒體的搧風點火,激化美國民眾心理的政治對立,撕裂國家人民的向心與團結,最終恐影響民主政治的發展。

    以美國為鑑,如何避免台灣落入群眾層次的政治對立,除了完善的制度外,更須從健全公民社會來著手,支持中立客觀的非營利組織或公益團體,持續監督立法委員的表現及大眾傳媒的報導,並提供理性討論及對話的空間,公開一切資訊,讓社會大眾客觀知悉所有政策背景及事件的始末,藉以教育民眾獨立省思的能力,奠基民眾的公民素養,拒絕投票給循私的政黨與政客,唾棄報導偏頗的媒體。相信唯有從根本做起,才能有效改善立法院的議事亂象,導正台灣民主政治的穩定運作。

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