《監督力-翻轉國會新政治》國會最需要的三大改革:監督力、參與度、未來性

節錄自《監督力-翻轉國會新政治》

宋楚瑜/親民黨主席

立法院其實是個常被誤解的單位。十幾年來,執政者推不動政策就罵立法院野蠻、效能不彰;在野黨擋不住政策,也罵立法院是執政黨的橡皮圖章。那立法院到底是要效能不彰?還是橡皮圖章?卻誰也沒有辦法做出好與壞的定論。
 
即使國會監督團體多年來努力辦評鑑,卻也只能在表面的數字上進行些批判。一個專業的立委,也許四年來只推動一、兩項重要法案,或抓住時機做了一、兩次經典質詢。評鑑優者選民無感,評鑑劣者依然選上,而國會依然沒有實質的成長,大眾對立法院的印象依然是密室、交換、作秀。根本的問題是:我們的憲法,是個讓總統變成權力怪獸的行政獨大憲法,立法院沒有實質的制衡功能。行政機關打定主意做一件事,立法院既無法做具有法律拘束力的聽證會,也無法啟動調查權調查弊端,更無權干預預算的撥用發放。總統也不必來立法院報告施政,他要任命任何閣員,也不需經立法委員們同意(美國總統任命重要閣員需經國會同意),官員在立法院答詢時說謊,也不必負任何法律責任。請問,一個沒有實質權力制衡行政部門的立法院,一個除了罵罵官員,沒有具體職能的組織,一個連質詢對象說謊都無法制裁的單位,其中的主要員工立法委員,除了作秀和蓋章,還能做成什麼事?
 
所以,大家不要喊口號,要改革國會,第一就是坐下來徹底翻修憲法,讓國會有實質的監督權力。總統要定期來立院作國情報告,這是一種義務,而不是一種榮耀;官員在國會答詢,提供資料給國會問政,其中若有假造,立即以藐視國會罪解職移送;國會應該享有聽證權與調查權,提出聽證與調查的門檻可以高,但不能沒有這種實質權力。讓立委有權有責,立委才會認真做事,助理與國會研究機構才會往專業化前進,這是最根本的組織管理原則。
 
在提高監督力的同時,也應該提高國會助理與國會幕僚組織的專業度。在美國國會,國會議員只要跟國會的法制局講他的概念,幕僚群便會協助議員擬出法案條文,再送進國會討論,不會發生「證交稅內含證所稅文字入法」,這種笑掉財稅與法律專業人士大牙的天兵法案。同樣的,美國國會的預算中心,有獨立的經濟預估能力,其報告廣為各國經濟學者採用,甚至比政府發布的數字更為準確。同時,美國國會有一批專業的法案助理,不隨議員選舉結果移轉,他們維持住整個國會的專業度,用專業來監督政府,而不是用情緒來辱罵官員,如此監督,才是真正的「抓漏」,讓國家在不同意見的激盪中,一起前進。
 
其次,在網路與公民社會茁壯時代,國會議員的角色,越來越從專業的「代理」,向更代表民意發聲的「代表」前進,國會必須回應這種公民參與政治決策的趨勢。因此,立法院應效法北歐國家國會與白宮網站機制,設立一個平台讓大眾提案,如果連署或附議者超過一萬人(或一個人口比例的門檻),此議題便應排進國會議程,如果達到2% 的門檻,便應列入優先法案進行討論,讓國會與民眾關心的議題更為貼近,也讓民意與創意能有直接進入國會討論的管道。
 
這樣的機制,是讓國會朝向「參與式民主」前進的辦法。同時削弱立法院程序委員會的霸權主義。照理說,程序委員會只是排定議程的地方,現在卻成了大黨封殺議案的墮胎密醫,這種慣性必須去除,讓所有議案進入委員會討論整併,才是正途。講更深一點,近年「完全執政」成為兩大黨的競選口
號,但經驗卻告訴我們,任何一個黨「完全執政」,就一定是「完全災難」。因為完全執政的獨大政黨,必然運用各種手段來遂行其意志,封殺所有其他意見進入議程的機會,從而使國會喪失了監督的功能,政府偏聽到聽不見任何雜音,以嚴密的控制與殘酷的鬥爭來達成政權的延續。
 
第三個要改革的大項,是要提高國會的未來性。芬蘭國會有「未來委員會」,美國國會有「未來小組」,專研五年、十年、二十年後的世界趨勢,並提出報告供國會參考,作為法案擬定的依據。美國前副總統高爾,便曾擔任參院未來小組的召集人,還依據未來小組的材料,寫了本「驅動大未來」,非常具有前瞻性。國會之所以需要未來小組這類的編組,是因為全世界民主國家都一樣,一個問題發生,從討論到提案通過成為法律,最少需要一年;再經過組織成立與預算通過,又要一年;然後再經過一年摸索修正,才能上軌道。所以,如果國會與政府討論的議題,沒有預估到三至五年後的場景,就必然是落後的、不斷修正的、永遠跟不上潮流的,永遠無法讓人們滿意的。我們要趕在世界潮流前搶占先機,便應增強國會與政府的未來性,而不是老在解決過時的問題。
 
總結而言,大家談國會改革,便應先讓我們的國會具有實質的監督功能,具有專業監督的素養,並能讓全民參與監督,讓法案的設定能夠跟上快速變遷的世界潮流,而不是只在枝微末節中找碴,進行形象謀殺式的批判,成天在透明不透明中反覆爭論,而忽略了國家總體功能的提升。
 
衷心希望,台灣能夠建築一個良善的國會運作架構,讓台灣在民主自由的環境下,成為華人世界成功民主的典範,成為所有華人社會學習的對象。